21Octubre2018

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Jurisprudencia al d?a. Tribunal Constitucional. Murcia. Protecci?n ambiental integrada. Procedimiento administrativo ?? Actualidad Jur?dica Ambiental

Jurisprudencia al d?a Tribunal Constitucional

Sentencia 70/2018 del Pleno del Tribunal Constitucional, de 21 de junio de 2018 (Ponente: Antonio Narv?ez Rodr?guez)
Autora: Eva Blasco Hedo, Responsable del ?rea de Formaci?n e Investigaci?n del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT)
Fuente: BOE N?m. 179, de 25 de julio de 2018
Temas Clave: Liberalizaci?n de cargas; Ley de protecci?n ambiental integrada de Murcia; Actividad empresarial; Seguridad jur?dica; Arbitrariedad; Informes t?cnicos o jur?dicos; Silencio administrativo; Licencia de actividad; Procedimiento administrativo com?n; Declaraci?n responsable
Resumen:
En este supuesto concreto, el Tribunal resuelve el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por m?s de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso de los Diputados contra el art?culo 3, la disposici?n transitoria segunda, la disposici?n transitoria tercera y los p?rrafos 5 y 6 de la disposici?n derogatoria de la Ley de la Asamblea Regional de Murcia 2/2017, de 13 de febrero, de medidas urgentes para la reactivaci?n de la actividad empresarial y del empleo a trav?s de la liberalizaci?n y supresi?n de cargas burocr?ticas (en adelante, la Ley 2/2017).
El motivo principal que alegan los recurrentes es que los referidos preceptos infringen los principios de seguridad jur?dica y de interdicci?n de la arbitrariedad, previstos en el art?culo 9.3 CE, al haberse materializado una ?modificaci?n sustancial? de la Ley 4/2009, de 14 de mayo, de protecci?n ambiental integrada de la Regi?n de Murcia, sin contar con ning?n informe t?cnico o jur?dico que avalara la idoneidad de dicha innovaci?n legislativa.
A sensu contrario, el Letrado de la Comunidad Aut?noma de la Regi?n de Murcia considera que la reforma operada por la Ley 2/2017 no infringe el art?culo 9.3 CE y que los recurrentes no han identificado ninguna norma legal que exija, en este caso, contar con informes t?cnicos o jur?dicos previos.
Con car?cter previo, la Sala nos aclara el objeto y alcance de la Ley 2/2017, delimita cu?l es el ?mbito que ha sido impugnado por los recurrentes y qu? preceptos son los controvertidos de forma singular.
En tal sentido, la Ley 2/2017 persigue la 'liberalizaci?n econ?mica', que implica, en sentido amplio, una importante reducci?n de los tr?mites administrativos para el inicio y desarrollo de la actividad empresarial, as? como una notable reducci?n de la carga impositiva.
El presente recurso se proyecta exclusivamente sobre las innovaciones introducidas por la reiterada Ley que tienen una incidencia medioambiental. Al margen de la impugnaci?n de orden general, s?lo son objeto de impugnaciones espec?ficas los siguientes preceptos: i) el apartado 12 del art?culo 3, exclusivamente en cuanto modifica los art?culos 64.3, 70.3, 71 y 74.2 de la Ley de protecci?n ambiental integrada de Murcia; ii) el apartado 15 del art?culo 3, exclusivamente en lo relativo al nuevo p?rrafo segundo del art?culo 152.5 de la Ley de protecci?n ambiental integrada; iii) el apartado 18 del art?culo 3, s?lo en cuanto a la modificaci?n efectuada en los anexos I y II de la Ley de protecci?n ambiental integrada y iv) el p?rrafo sexto de la disposici?n derogatoria, en cuanto suprime el art?culo 9 del Decreto 48/1998, de 30 de julio, de protecci?n del medio ambiente frente al ruido.
En primer lugar, la Sala examina el vicio de inconstitucionalidad com?n a todos los preceptos impugnados, que no es otro que la vulneraci?n de los principios de interdicci?n de arbitrariedad y de seguridad jur?dica contenidos en el art?culo 9.3 CE. Los recurrentes ponen en tela de juicio que se haya llevado a cabo una modificaci?n sustancial del r?gimen jur?dico de protecci?n del medio ambiente en la Regi?n de Murcia sin contar con un solo informe de car?cter t?cnico (ambiental o de salud p?blica) o jur?dico que lo avale.
Con car?cter general, se pronuncia la Sala sobre la idoneidad constitucional del cauce concretamente utilizado para el ejercicio de la iniciativa legislativa de acuerdo con las normas propias del ordenamiento auton?mico. Siguiendo su doctrina, establece la necesidad previa de examinar si se ha producido o no vulneraci?n de la normativa reguladora de la elaboraci?n de las leyes para, s?lo despu?s, valorar si aquella vulneraci?n pudo tener relevancia para la formaci?n de la voluntad legisladora. Efectuadas estas comprobaciones, llega a la conclusi?n de que los recurrentes no han identificado una fuente normativa de la que resultar?a la exigencia de los antecedentes omitidos. De ah? la desestimaci?n del motivo alegado. A id?ntica conclusi?n llega cuando examina la vulneraci?n del art?culo 9.3 CE por determinados preceptos espec?ficos de la Ley, m?xime cuando la argumentaci?n de los recurrentes adolece del mismo car?cter indefinido.
A continuaci?n, las quejas competenciales se abordan por el siguiente orden:
1.- Impugnaci?n que afecta al r?gimen del silencio administrativo en el ?mbito de la licencia de actividad, lo que incluye la modificaci?n del art?culo 64.3 de la Ley de protecci?n ambiental integrada de Murcia operada por el apartado 12 del art?culo 3 de la ley 2/2017, que textualmente dice:
?El plazo m?ximo para resolver y notificar la resoluci?n de otorgamiento o denegaci?n de licencia de actividad ser? de seis meses, transcurridos los cuales se entender? estimada la solicitud.
El otorgamiento por silencio administrativo de la licencia de actividad no concede facultades a su titular en contra del planeamiento urban?stico o de la legislaci?n sectorial aplicable?.
Los recurrentes alegan que la regulaci?n auton?mica indicada infringe la competencia estatal sobre procedimiento administrativo com?n establecida en el art?culo 149.1.18 CE. El precepto directamente infringido habr?a sido el art?culo 24.1, p?rrafo segundo de la LPAC, seg?n el cual, en el ?mbito de los procedimientos administrativos iniciados a solicitud del interesado: 'El silencio tendr? efecto desestimatorio en los procedimientos… que impliquen el ejercicio de actividades que puedan da?ar al medio ambiente'.
En una primera aproximaci?n, la Sala lleva a cabo el encuadramiento competencial de las dos normas, auton?mica y estatal, atendiendo fundamentalmente a la potestad del legislador auton?mico sobre ordenaci?n de la actividad econ?mica y en materia de protecci?n ambiental. Todo ello bajo el paraguas de la finalidad general de la Ley 2/2017 de simplificaci?n de la actividad administrativa, que en principio, concordar?a con una regla de silencio administrativo positivo.
En relaci?n con el art?culo 24.1, p?rrafo segundo LPAC, examina la Sala su encaje material en el orden constitucional de competencias teniendo en cuenta la incidencia del t?tulo competencial de ?procedimiento administrativo? previsto en el art?culo 149.1.18 CE sobre el r?gimen jur?dico del silencio administrativo. Al efecto, llega a la siguiente conclusi?n: 'de acuerdo con nuestra doctrina, la regla de silencio administrativo desestimatorio establecida, sin m?s especificaciones, en el art?culo 24.1, p?rrafo segundo LPAC, para los procedimientos que ?impliquen el ejercicio de actividades que puedan da?ar el medio ambiente?, constituye, pese a su proyecci?n sobre un ?mbito sectorial determinado (el medio ambiente), una regla general de procedimiento com?n que tiene pleno anclaje, tal y como el legislador ha expresado en la disposici?n final primera de la LPAC, en la competencia estatal contemplada en el art?culo 149.1.18 CE'.
Efectuado el encuadre competencial, nos encontramos con dos reglas que establecen consecuencias jur?dicas dispares sobre los efectos del silencio administrativo, desestimatorio en la Ley 39/2015, de procedimiento administrativo com?n y estimatorio en la Ley auton?mica 4/2009. Sin embargo, lo que debe determinarse, a juicio de la Sala, es si esta diferencia en la regulaci?n entra?a o no una contradicci?n normativa o, en su caso, si puede considerarse que dicha aparente contradicci?n queda salvada por la cl?usula final del art?culo 64.3 de la Ley de protecci?n ambiental integrada de Murcia, conforme a la cual no pueden adquirirse por silencio facultades contrarias a la legislaci?n sectorial. Sin olvidar que la licencia de actividad se regula en la Ley 4/2009 como un instrumento de control preventivo de actividades que pueden ser lesivas del medio ambiente.
En definitiva, lo que realmente interesa es determinar si, a la vista de su objeto normativo, la norma de procedimiento com?n aplicable al art?culo 64.3 de la Ley de protecci?n ambiental integrada de Murcia es la del p?rrafo primero o la del p?rrafo segundo del art?culo 24.1 LPAC, siendo esta ?ltima la que establece un r?gimen normativo espec?fico para el ?mbito normativo en el que el precepto auton?mico impugnado despliega sus efectos, por lo que desde la ?ptica competencial act?a como par?metro de referencia. En realidad, impone una regla de procedimiento com?n en un ?mbito sectorial determinado (medio ambiente), que impide a las CCAA establecer una regla de silencio administrativo alternativa.
A ra?z de estos antecedentes y, una vez examinado el r?gimen jur?dico de la licencia de actividad, la Sala considera que la regla general de silencio que el art?culo 64.3 de la Ley de protecci?n ambiental integrada de Murcia establece, contraviene directamente la regla general de silencio negativo establecida en el art?culo 24.1 p?rrafo segundo LPAC para los procedimientos que ?impliquen el ejercicio de actividades que puedan da?ar el medio ambiente?, 'pues se trata de una regla general alternativa que contradice la ya establecida en la norma de procedimiento administrativo com?n'.
Sin embargo, aun apreciando el vicio de inconstitucionalidad, la Sala precisa que: '(i) s?lo afecta a un inciso determinado del precepto, (ii) s?lo debe dar lugar a la declaraci?n parcial de nulidad de dicho inciso ya que ?ste puede seguir desplegando efectos fuera del ?mbito puramente medioambiental y esto supone que (iii) debe salvarse la constitucionalidad del p?rrafo segundo de dicho precepto. As?:
(i) No habi?ndose controvertido el plazo de resoluci?n de seis meses establecido en el art?culo 64.3, p?rrafo primero de la Ley de protecci?n ambiental integrada de Murcia, ha de declararse que dicho p?rrafo resulta inconstitucional, por vulneraci?n del art?culo 149.1.18 CE, s?lo en el inciso que dispone ?transcurridos los cuales se entender? estimada la solicitud?.
(ii) Este inciso es, adem?s, nulo en relaci?n con todas las actividades del anexo I de la Ley de protecci?n ambiental integrada de Murcia, a excepci?n de las previstas en el apartado 4 (?[l]as actividades que se desarrollen en inmuebles de inter?s cultural) y 5 (?[l]os espect?culos p?blicos y actividades recreativas, cuando lo establezca su normativa espec?fica? del citado anexo), ya que la licencia de actividad opera, en estos dos casos, como instrumento general de control preventivo no medioambiental, no quedando afectados por la norma general de procedimiento com?n prevista en el art?culo 24.1, p?rrafo segundo, LPAC.
(iii) Debiendo estimarse que la regla de silencio positivo sigue siendo v?lida fuera de los casos de control preventivo ambiental, tambi?n puede conservar su vigencia, en el mismo ?mbito, la regla del p?rrafo segundo del art?culo 64.3 de la Ley de protecci?n ambiental integrada de Murcia, seg?n la cual la estimaci?n por silencio de la solicitud no implica la adquisici?n de facultades contrarias a la legislaci?n urban?stica y sectorial'.
2.- Impugnaciones relativas al r?gimen jur?dico de la declaraci?n responsable, que abarcan la modificaci?n de los art?culos 70.3 (sobre la referencia a los requisitos establecidos para el reconocimiento del derecho) y del art?culo 74.2 de la Ley de protecci?n ambiental integrada (sobre las consecuencias de la omisi?n o insuficiencia de la documentaci?n presentada), operadas ambas por el apartado 12, del art?culo 3 de la Ley 2/2017.
Los recurrentes alegan vulneraci?n del art?culo 69 LPAC, que regula la declaraci?n responsable, en cuanto a t?cnica general de intervenci?n administrativa, define sus contenidos m?nimos y el r?gimen com?n de tramitaci?n. La Sala se ci?e a determinar si existe contradicci?n entre aquel precepto y, concretamente del p?rrafo segundo del art?culo 69.1 LPAC que dice textualmente ?los requisitos a los que se refiere el p?rrafo anterior deber?n estar recogidos de manera expresa, clara y precisa en la correspondiente declaraci?n responsable? y el art?culo 70.3 de la Ley de protecci?n ambiental integrada, que a juicio de los recurrentes omite esta obligaci?n.
La Sala descarta tal contradicci?n por cuanto las normas pueden ser aplicadas de forma conjunta y con la interpretaci?n que se considere m?s id?nea para ajustarse a la legalidad.
La misma suerte corre el contraste entre el art?culo 74.2 de la ley auton?mica y el art?culo 69.4 LPAC, en lo relativo a las consecuencias de la inexactitud, falsedad y omisi?n de datos o de la falta de documentaci?n requerida. Se omite, en concreto, en la regulaci?n auton?mica impugnada, el requisito relativo a la falta de presentaci?n de la documentaci?n requerida, que en la norma estatal de contraste supone la imposibilidad de continuar con el ejercicio de la actividad.
Aunque la diferencia entre los dos textos resulte incontrovertible, lo cierto es que no determina una contradicci?n insalvable en v?a aplicativa.
3.- Impugnaciones relativas al r?gimen de las actividades denominadas ?inocuas?, que se extiende a la redacci?n dada a los art?culos 71, 152.5, p?rrafo segundo y al anexo II de la Ley de protecci?n ambiental integrada por los apartados 12, 15 y 18 de la ley 2/2017, respectivamente.
Se desestima esta impugnaci?n por cuanto la Sala no considera que se haya infringido la Ley estatal 12/2012, de 26 de diciembre, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalizaci?n del comercio y determinados servicios, cuya disposici?n final d?cima habilita a las CCAA a establecer otros supuestos o categor?as de actividades que no exijan la obtenci?n de licencia, incluida la declaraci?n de inocuidad.
Destacamos los siguientes extractos:
-Cauce utilizado para el ejercicio de la iniciativa legislativa. '(…) Se observa que los recurrentes no han identificado una fuente normativa de la que pueda deducirse la obligatoriedad, en el ordenamiento jur?dico de la Regi?n de Murcia, de aportar concretos informes t?cnicos y jur?dicos (que hayan debido obrar como antecedentes). Los recurrentes no mencionan, de hecho, ninguna norma propia del Estatuto de la Regi?n de Murcia o del reglamento de la Asamblea Regional de la que resulte la obligaci?n de contar con determinados antecedentes. Es cierto, no obstante, que, aun no habiendo sido alegado por los recurrentes, el art?culo 119 del Reglamento de la Asamblea Regional de Murcia dispone que ?[t]odo proyecto o proposici?n de ley deber? llegar a la Mesa de la C?mara acompa?ado de una exposici?n de motivos y de cuanta documentaci?n permita valorar mejor su oportunidad y contenido?, pero no puede ignorarse, al mismo tiempo, que, en el caso que nos ocupa: (i) el texto tramitado era un decreto-ley convalidado, esto es, una norma que, en el momento de ser presentada por el Gobierno ante la C?mara auton?mica no hab?a adquirido a?n la naturaleza de proyecto de ley; y (ii) que ya hemos se?alado en relaci?n con un precepto an?logo al aludido (en concreto, el art. 140.1 del Reglamento de la Asamblea de Madrid) que, incluso en relaci?n con un proyecto de ley propiamente dicho, la referencia gen?rica a ?los antecedentes necesarios? —o, en el supuesto planteado, a ?cuanta documentaci?n permita valorar mejor su oportunidad y contenido?— no es, por s? sola, suficiente para deducir la exigibilidad de un concreto informe o dictamen, debiendo complementarse dicha cl?usula gen?rica con alguna otra fuente normativa que permita singularizar el espec?fico elemento de juicio que ha sido sustra?do a la c?mara [STC 84/2015, de 30 de abril, FJ 4 b)] (…)'.
–R?gimen del silencio administrativo aplicable a la licencia de actividad. '(…) De la concurrencia de ambos t?tulos se desprende que el art?culo 64.3 de la Ley de protecci?n ambiental integrada de Murcia, precepto objeto de impugnaci?n, es una norma con la que el legislador auton?mico trata de conciliar su potestad de ordenaci?n de la actividad econ?mica con su competencia en materia de protecci?n medioambiental, manteniendo el control preventivo general, a trav?s de la autorizaci?n previa (licencia de actividad), para las actividades potencialmente lesivas del medio ambiente, pero resolviendo, al mismo tiempo, las situaciones de mora en el dictado de la resoluci?n administrativa, relativa al otorgamiento de la licencia, del modo m?s favorable a la efectiva realizaci?n de la actividad que el ciudadano pretenda desarrollar (…).
A la vista de esta distinci?n, resulta evidente que, de acuerdo con nuestra doctrina, la regla de silencio administrativo desestimatorio establecida, sin m?s especificaciones, en el art?culo 24.1, p?rrafo segundo LPAC, para los procedimientos que ?impliquen el ejercicio de actividades que puedan da?ar el medio ambiente?, constituye, pese a su proyecci?n sobre un ?mbito sectorial determinado (el medio ambiente), una regla general de procedimiento com?n que tiene pleno anclaje, tal y como el legislador ha expresado en la disposici?n final primera de la LPAC, en la competencia estatal contemplada en el art?culo 149.1.18 CE (…)
Es, pues, el legislador estatal mismo el que, en el supuesto que nos corresponde examinar, ha decidido introducir una regla de silencio negativo o desestimatorio en un ?mbito sectorial determinado, sin que sea tarea de este Tribunal determinar si, al establecer dicha regla procedimental, el legislador del Estado ha tenido debidamente en cuenta una ?raz?n imperiosa de inter?s general?, pues el examen de constitucionalidad derivado del art?culo 149.1.18 CE ha de comprender exclusivamente el juicio de contraste entre la norma auton?mica impugnada y la norma estatal de procedimiento com?n que le resulte aplicable, debiendo limitarnos, por ello, a determinar si, a la vista de su objeto normativo, la norma de procedimiento com?n aplicable al art?culo 64.3 de la Ley de protecci?n ambiental integrada de Murcia es la del p?rrafo primero o la del p?rrafo segundo del art?culo 24.1 LPAC (…)
En suma, la regla de procedimiento com?n fijada por el Estado establece un r?gimen general de silencio desestimatorio para los procedimientos iniciados a solicitud del interesado que se refieren al ejercicio de actividades susceptibles de da?ar el medio ambiente, ?mbito de aplicaci?n que coincide, justamente, con el de la licencia de actividad, que, de acuerdo con la Ley auton?mica 4/2009, es un instrumento general de control preventivo de actividades ?susceptibles de generar da?os sobre el medio ambiente? (…)'
–Declaraci?n responsable '(…) En otras palabras, si no hay incompatibilidad sem?ntica entre el p?rrafo primero y el segundo del art?culo 69.1 LPAC, tampoco la hay, dada la identidad de redacci?n, entre el p?rrafo segundo del art?culo 69.1 LPAC y el art?culo 70.3 de la Ley de protecci?n ambiental integrada. En todo caso, el cumplimiento de los ?requisitos establecidos en la norma aplicable? debe ser interpretado en el sentido de que no libera al solicitante de la exigencia establecida en la normativa b?sica de que tales requisitos ?deber?n estar recogidos de manera expresa, clara y precisa? en la correspondiente declaraci?n responsable.
Estas dos ?ltimas normas pueden ser, pues, aplicadas de forma conjunta, en la interpretaci?n que se considere m?s id?nea desde el punto de vista de la legalidad ordinaria, sin que se incurra en vulneraci?n del art?culo 69.1, p?rrafo segundo LPAC por el mero hecho de que se haya omitido, en la regulaci?n de la Ley de protecci?n ambiental integrada de Murcia, una cl?usula similar. El motivo, por tanto, ha de ser desestimado y la interpretaci?n conforme a la Constituci?n as? declarada ser? incorporada al fallo (…)'.
'(…) En este caso, la diferencia normativa entre los dos textos es cierta e incontrovertible, pero estamos, nuevamente, ante una mera omisi?n que no determina, por s? misma, una contradicci?n insalvable en v?a aplicativa. Como se?ala el Letrado de la Comunidad Aut?noma, la omisi?n, en este caso, es, adem?s, puramente parcial, pues el propio art?culo 74 de la Ley de protecci?n ambiental integrada de Murcia dispone en su apartado 2 que la Administraci?n puede requerir al interesado para que ?complete la documentaci?n? en el tr?mite de subsanaci?n, lo que implica que la documentaci?n puede ser previamente exigida o requerida. Siendo necesario, en todo caso, un requerimiento de la autoridad competente para que la documentaci?n sea aportada, es la propia Administraci?n la que puede integrar la omisi?n normativa detectada, solicitando, al amparo del art?culo 69.4 LPAC, en cuanto norma de procedimiento com?n, la documentaci?n que estime pertinente ?para acreditar el cumplimiento de lo declarado?. El motivo debe, pues, correr la misma suerte que el anterior, debiendo desestimarse (…)'.
Comentario de la Autora:
En el planteamiento de este recurso de inconstitucionalidad sobresalen las cuestiones de tramitaci?n procedimental y, especialmente, las referidas a la ausencia de informes t?cnicos o jur?dicos. En mi opini?n, destaca el alcance del silencio administrativo, positivo o negativo, en aquellos procedimientos que se traduzcan en el ejercicio de actividades que puedan da?ar el medio ambiente. Reiteramos que el apartado 12 del art?culo 3 de la Ley 2/2017 que modifica el art?culo 64.3 de la Ley de Protecci?n Ambiental Integrada de Murcia, establece un plazo para resolver el otorgamiento o denegaci?n de licencia de actividad de seis meses, transcurridos los cuales el silencio jugar? de forma positiva y la solicitud ser? estimada. Sin embargo, a tenor de lo dispuesto en el p?rrafo segundo del art?culo 24.1 LPAC, el silencio tendr? efecto desestimatorio en aquellos casos que impliquen el ejercicio de actividades que puedan da?ar el medio ambiente.
La obligaci?n de dictar una resoluci?n expresa en un plazo determinado y sus consecuencias? forman parte del modelo general de procedimiento administrativo que el Estado puede imponer. Cuesti?n distinta ser?a una regla de procedimiento administrativo que estableciera el sentido del silencio para determinados procedimientos administrativos.
En este caso concreto, la Sala parte de que la regla contenida en el p?rrafo segundo del art?culo 24.1 LPAC es una regla general de procedimiento com?n que se encuadra en la competencia estatal del art?culo 149.1.18 CE. ?Sin embargo, las dos f?rmulas de silencio administrativo entra?an una contradicci?n normativa que no se salva por la cl?usula final del art?culo 64.3 de la Ley auton?mica, seg?n la cual no puede adquirirse por silencio facultades contrarias a la legislaci?n sectorial. Tampoco prospera la justificaci?n en razones imperiosas de inter?s general en las que pudiera ampararse el car?cter desestimatorio del silencio administrativo. En definitiva, en el ?mbito sectorial del medio ambiente, la CA no puede establecer una regla alternativa de silencio administrativo distinta a la sentada por el Estado como norma com?n.
Salvaguardar la legalidad a trav?s del silencio administrativo positivo es una cuesti?n compleja no exenta de problemas, que ha dado lugar a numerosos pleitos.
Documento adjunto:

Autorizaci?n ambiental integrada Autorizaciones y licencias Procedimiento administrativo Regi?n de Murcia

actualidadjuridicaambiental.com

[Artículo en la fuente original]

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